2014.02.24 农民日报 张建军

今年中央一号文件的第八部分是“改善乡村治理机制”，对新形势下的农村社会管理作出了重要部署。

在工业化城镇化的推动下，农村的社会结构、利益格局、组织体系、生活方式、价值观念等各方面都发生了很大变化，传统的基层治理方式已不适应发展的需要。新的形势下，必须大力推进农村社会管理体制机制创新，加快，确保农村社会的长治久安、农民群众的安居乐业。

文件提出了三个方面的重要举措，一是加强农村基层党组织建设，这是完善乡村治理机制的核心。党组织在农村基层各项工作中的领导核心作用，是由我国的根本政治制度和我党的执政地位决定的，任何时候不能改变。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇，核心作用不能削弱。为此文件从组织覆盖、队伍建设、作风建设和保障机制等方面提出一系列要求。二是健全基层民主制度，这是完善乡村治理机制的基础。农村基层民主建设涉及转变乡镇机构职能、完善党组织领导下的村民自治机制、发挥各类社会组织积极功能等方面，文件都提出了明确要求。三是创新农村基层管理服务，这是完善乡村治理的途径。文件要求提高公共资源配置效率、健全农村基层服务体系、扩大小城镇对农村基本公共服务的有效覆盖等、加强“三留守”关爱和服务、健全农村治安防控体系等，意图在于给农民提供更好的生产生活环境、让农民享有更加充分的基本公共服务。同时还对完善农村集体“三资”管理、保障农民集体经济组织成员权利等方面作出了部署。

在文件“改善乡村治理机制”这一部分，引人注目的一条政策是：“探索不同情况下村民自治的有效形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可以开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。

1987年国家公布《村民委员会组织法》以来，我国村民自治机制不断完善。但在新形势下，也遇到了一些新情况、新问题。一种情况是：近几年，根据农村劳动力大量转移就业的新形势，一些开展了农村社区建设试点，有的打破了原有村民自治单位的范围，建立统一的公共服务和社会管理平台。需要指出的是，无论农村基层治理单元如何调整，基层群众民主自治作为我国一项基本政治制度，必须始终坚持。建设农村社区，要以村民自治为基础。因此，这次文件提出在一些农村社区试点单位，可开展以农村社区为单元的村民自治试点。主要是指那些打破原有自治范围的农村社区，要组成相应的村民自治组织，保障农村基层民主自治的实行。

另外一种情况是：一些地方的村民自治单位范围很大、人口较多、居住分散，一个自治单位往往有十几个甚至几十个村民小组，也就是我们习惯所说的自然村。这些年加大了对农村基本服务覆盖力度，但公共服务和重要公共设施一般都在村委会所在地，其他村民就很不方便。同时，现在许多地方，农村集体土地所有权在村民小组，这样就形成村民自治权与土地所有权分离的状态，不利于保护农民的土地权益。因此，近几年，一些地方选择村民较多、具备自治基础的村民小组，开展建立村民委员会的试验，目的在于探索实现土地所有权、村民自治权的统一，推动基本公共服务的下沉。在充分总结各地实践的基础上，今年一号文件指出，农村集体土地所有权在村民小组的，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。就是说可以在符合条件的村民小组，依照法律组建村民委员会。

文件出台这项政策，是中央依据各地情况、进行分类指导的具体体现，也是允许、鼓励基层积极探索、大胆创新的具体体现，意图在于探索如何更好地实现和维护农民群众的民主自治权利。需要明确的是，这项举措是试点政策，要通过一段时间和一定范围的试验，为完善基层民主自治机制积累经验。各地情况不同，无论是在农村社区、还是在自然村设立村民委员会，都不能一哄而上，必须按照统一部署，依照一定程序，稳妥有序地进行试点工作。

（作者：中央农村工作领导小组办公室）