浦兴祖 2011年10月31日 《北京日报》
“协商民主”与“选举民主”是我国社会主义民主的两种重要形式。从总体上讲，是互相交融、互为补充、相得益彰的关系。若聚焦到“协商民主”中的“政协民主”与“选举民主”中的“人大民主”之间的关系，则可作如下分析。
从“协商”与“选举”的视角看，“政协民主”与“人大民主”是“你中有我，我中有你”，互相交融
1949年召开的第一次中国人民政治协商会议全体会议，就其自身性质(统一战线组织、政治协商机构)而言，在当时充分实现了爱国统一战线内部各政党、各团体、各民族、各方面代表人士之间的“协商民主”功能，而由于在特定历史条件下代行全国人大的职权，故在很大程度上又完成了本应由人大“选举民主”所能承担的建国重任，包括：选举产生中央人民政府，通过起临时宪法作用的“共同纲领”，制定“中央人民政府组织法”等重要法律。这是“协商民主”与“选举民主”、“政协民主”与 “人大民主”互相交融的一个完美例证。
即使在1954年后，“政协民主”与“人大民主”各有制度，各有机构，各自运行，但从“协商”与“选举”的视角看，亦仍是“你中有我，我中有你”。人大行使各项职权时也需要经过审议、协商的程序，而政协为了有效地运行，也需要通过选举产生自己的常委会等机构以及主席、副主席等领导成员。两种民主形式并非截然分开，而是互相交融的。当然，在“协商”与“选举”等多方面又是各有侧重的。
“政协民主”与“人大民主”互为补充，相得益彰
由于政协与人大在多个层面上各有侧重，各具特点，因此可以使“政协民主”与“人大民主”互为补充，相得益彰。
第一，按照制度设计，政协委员主要按各党派、各人民团体、各界别(条条)为单位产生，而人大代表主要按区域(块块)构成的选区或选举单位产生。这样，前者有利于从“条条”的角度表达民意，后者则有利于从“块块”的角度表达民意。这是一种很好的互补：可以从“条条”与“块块”的结合上全面表述民意。
第二，按照宪法规定，人大是国家政权机构中的国家权力机关，政协则是统一战线组织而非国家政权机构。人大在政权内立法、决策与监督政府，政协在政权外“政治协商、民主监督、参政议政”。“内”、“外”角度的不同，便可产生“横看”与“侧望”之间的互补。
第三，客观事实表明，政协委员中各民主党派与无党派人士的比重一般在60%以上，中共党员则占40%以下，而人大代表中中共党员一般占70%上下，各民主党派与无党派人士约占30%。从人大与政协坚持与维护中国共产党的领导这一角度讲，也能构成很好的互补：政协可以更多地向执政党提供来自中共以外的各种声音，从而有利于完善执政党的决策与领导;人大则更易于将执政党的主张与人民的意志统一起来，上升为国家意志，从而有利于执政党实现对整个国家的领导。
“政协民主”与“人大民主”之间客观存在着某些非同质性
在我国，每年人大、政协的“两会”同步举行，已成春天里的一大政治景观;日常的政治生活中，党委、人大、政府、政协也往往被称为“四套班子”。从“人大民主”与“政协民主”的关系看，这些都有利于发挥两种民主形式互为补充的优势。但，并不因此可否认“政协民主”与“人大民主”之间客观存在的某些非同质性。
第一，从“权源”来看。人大代表的产生基于全体人民的普选，或由选民直接普选产生，或由普选产生的代表再选举产生上一级人大代表。政协委员是由有关党派、团体、界别协商、推荐产生的，也有的是被特邀而来的。总之，政协委员并非基于普选产生。在我国，只有基于普选产生的人大代表才从人民那里获得了国家权力的委托，具有正当的权源(权力来源)，才可以理直气壮地代表人民直接参与行使国家权力。政协委员没有基于普选而获得国家权力的委托，因此，不能直接参与行使国家权力。这是政协与人大“非同质性”的一处重要表现。而这一点从我国宪法的有关规定出发，便不难加以论证。
第二，从性质与功能来看。因为人大代表从普选中获得了人民关于国家权力的委托，有资格代表人民直接参与行使国家权力，所以，由人大代表所组成的人大自然也具有了正当的权源，可以理所当然地成为“国家权力机关”，具有代表人民直接行使国家权力的功能。也正因为政协委员没有基于普选而获得国家权力的委托，不能直接参与行使国家权力，因此，由政协委员所组成的政协也就不能成为“国家权力机关”，不具有直接行使国家权力的功能。例如，人大有权立法，而政协不能立法，政协通过“政治协商”而形成的共识有重要价值，但不是法律;人大就重大事项作出的决议、决定即是国家意志，政协“参政议政”提出的意见和建议有助于党和国家决策，但不是国家意志;人大有权对政府等机关实施具有法律效力的“刚性”监督，政协对政府等机关的“民主监督”能促使政府等改进工作，但不具有法律效力，而是“柔性”监督。
第三，从与“执政”的关系来看。当今世界，所谓“执政党”，最根本的一个标志就是其党员在最重要的国家政权机关中占据优势，由此而实现对整个国家政权的支配、控制与导引。在总统制国家，以占据总统(国家行政首脑)职位作为执政党执政的标志;在议会制国家，以占据国会多数席位(自然亦获首相或总理职位)作为执政党执政的标志。在我国的宪政制度下，人民代表大会是国家权力机关，是国家政权机关中最重要的机关。哪个党的党员在人大中占多数、占优势，就是哪个党成为执政党的主要标志。基于历史与现实而形成的我国政党制度又决定了，中国共产党是我国唯一执政党。这样，作为执政党的中国共产党必然需要其党员(基于普选)在人大中占据大多数。否则，就失去了执政党的地位。由于政协不是国家机关，更不是国家权力机关，因此，执政党在政协中不占多数，并不影响其执政地位。相反，正如前文所述，这有利于执政党通过政协倾听来自执政党以外的各种声音，从而更加完善自己的决策。这是政协与人大“非同质性”的又一重要表现。而这一点从我国宪法的有关规定出发，也同样不难加以论证。
上述诸点表明，“政协民主”与“人大民主”之间存在某些非同质性。我们强调“两种民主形式”，强调“协商民主”、“政协民主”，并不意味要将政协民主与人大民主完全“等质齐观”，更不是要淡化选举民主、人大民主。同样，我们指出“政协民主”与“人大民主”之间某些“质”的区别，也不是要贬低“政协民主”乃至“协商民主”。在当今中国，民主的发展也是“硬道理”。我们需要的是推进两种民主形式的共同发展，使“协商民主”与“选举民主”、“政协民主”与“人大民主”各见功效，各显特色，互相补充，相得益彰。
（作者为复旦大学教授）
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