《中国社会科学》2015年第3期刊发了我校政府管理学院、社会风险与公共危机管理研究中心张海波副教授、童星教授文章：《中国应急管理的结构变化及其理论概化》。该文以2003年“非典”至2013年“芦山地震”十年间的重大灾害为研究对象，通过比较案例研究，讨论了中国应急管理在社会变迁、治理转型、政府架构、政策体系、运行机制等五个尺度上的结构变化，提出了中国应急管理“彗星”结构与“彗尾”效应的理论命题，主张通过“顶层设计”和“系统思维”使中国应急管理回归结构。文章共分五个部分：一、应急管理研究：案例研究与理论概化；二、应急管理的尺度与结构；三、从“非典”到“芦山地震”：案例选择；四、结构变化：演进与固化；五、回归结构：中国应急管理结构演进的动力。

该文是两位作者尝试在中国治理结构转型的背景下构建“过程—结构”理论方法论，并以此指导政策科学研究的学术努力之一。“过程—结构”理论方法论的基本假设为：非常态管理是常态管理的延伸，非常态管理的改进可以促进常态管理的改进，常态管理和非常态管理的相互转换和迭代演进可以推动中国治理结构的优化。两位作者在《中国社会科学》2010年第1期发表了《基于中国问题的灾害管理分析框架》一文，初步建构了“过程”分析的理论框架，将常态管理和非常态管理的相互转换明确为风险、灾害、危机之间的相互转换，并提出了基于中国情境的理论命题。在此基础上，《中国应急管理的结构变化及其理论概化》则初步建构了“结构”分析的理论框架，并经验考察了2003年“非典”至2013年“芦山地震”十年间常态管理和非常态管理相互转换中治理结构的迭代演进。

该文认为，灾害作为非常态现象的独特之处在于数据的“易腐化（perishable data）”，难以常规方式开展调查研究，而必须在灾害发生之后迅速启动单一的案例研究以“捕捉”灾害现象及其发生的特定情境。然而，单一案例又无法进行理论概化。因此，非常态管理研究必须发展比较案例方法，并在此基础上进行理论概化。本文的比较案例研究便是建立在作者长期单一案例研究的基础上。

要进行比较案例研究就必须发展一致的理论框架。在此意义上，运用“系统思维”，该文引入了应急管理的“尺度”和“结构”的概念。虽然应急管理策略与行为在不同的案例情境中差异极大，但应急管理的尺度和结构却相对稳定。在较宏观的尺度上，中国应急管理所应对的各类突发事件在本质上是急遽的社会变迁所致风险的外显，这既包括现代化的风险，也包括现代性的风险；在治理转型的尺度上，应急管理是治理结构在非常态情境下的反应，既存的国家、市场、社会关系潜在地决定了应急管理中的国家、市场、社会关系。在政府架构的尺度上，应急管理是政府架构在非常态情境下的反应，常态下的府际关系（intergovernmental relationship）和部门关系（interagency relationship）潜在地决定了应急管理中的府际和部门关系。在政策体系的尺度上，应急管理也受立法和执行相互关系的影响，“立法滞后、预案先行”的政策体系限制了应急管理在非常态下的表现。在运行机制的尺度上，预防、减缓、准备、响应、恢复循环机制的建构也决定了应急管理在非常态下的表现。这五个尺度上的应急管理结构之间也存在一定关联，宏观尺度上的结构制约着中观、微观尺度上的结构。

2003年“非典”以后，中国相继发生2008年“汶川地震”、2008年“三鹿劣质奶粉事件”、2011年“甬温线动车事故”、2013年“芦山地震”等重大突发事件；在这十年间，中国的应急管理经历了多次的从常态到非常态、又从非常态到常态的迭代。在这一过程中，发生了哪些结构演进？又存在哪些结构固化？

纵向求异以识别结构演进。在治理转型的尺度上，社会、市场力量的参与使得国家、市场、社会关系在非常态下得以暂时优化。在政府架构的尺度上，央地关系有所优化。在政策体系的尺度上，应急立法和应急执行的效力、时序混乱有所纠正。

横向求同以识别结构固化。在社会变迁的尺度上，应急响应突飞猛进，风险治理、危机问责发展滞后。在治理转型的尺度上，国家、市场、社会关系在非常态下的优化无法演进为常态下的优化。在政府架构尺度上，仍然部门众多，缺乏整合。在政策体系的尺度上，国家层面应急法律与应急预案的时滞约为2年；省、市层面应急法律与应急预案的时滞约为4至6年。在运行机制尺度上，应急响应“一马当先”，灾害预防与减缓相对滞后。

因此，2003年“非典”至2013年“芦山地震”十年间，中国应急管理虽然结构演进与结构固化并存，但总体上以结构固化为主，呈现“彗星”结构和“彗尾”效应。这是一组理论命题，它们尝试阐明，在过去的十年中，在中国政治、社会结构趋于固化的大背景下，综合应急管理体系建设选择以“一案三制”的方式“独善其身”，虽然简化了问题，也能在短期内取得成效，但因回避了中国政治社会改革的系统性，脱离应急管理的总体结构“单兵突进”，也就注定了迟早会陷入今天的困境。这也是中国政治和社会改革缺乏“顶层设计”在应急管理领域的体现。

最后，该文指出，如果说中国改革需要“顶层设计”，那么作为中国改革局部之一的应急管理则需要“系统思维”，跳出“一案三制”的局限，在更大的视野中，在所有的尺度上，使应急管理回归结构。在这一过程中，政府仍要扮演主要角色，以战略性眼光，以系统性思维，推动中国应急管理的结构演进。